Publications

En los países en desarrollo disminuyeron casi a un décimo de lo que eran, en gran medida gracias a las negociaciones fomentadas por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT); en los países en desarrollo el proceso comenzó más tarde y fue menor, pero en la mayoría de las economías en desarrollo se tuvo la inteligencia de reducirlos bastante. En parte, los avances en la reducción de aranceles revelaron la existencia de barreras no arancelarios (BNA) y, más aún, llevaron a los países de todos los niveles de desarrollo a inventar otras con los mismos fines que los aranceles ya no podían lograr. De ahí que hoy en día, las BNA sean con mucho los mayores impedimentos al comercio.

La ampliación de algunas BNA fue deliberadamente proteccionista, pero la mayoría no tenía ese propósito o incluso este fue un imprevisto producto derivado de políticas con otros fines. Más allá de tales propósitos, las BNA pueden comprometer gravemente el comercio e interferir en la capacidad de los países de prosperar mediante la integración a la economía mundial. Eso plantea la cuestión de saber si el actual sistema internacional de comercio permite abordar adecuadamente dichas barreras. Una esperanza de hacerlo fue la Ronda de Doha de negociaciones comerciales que comenzó en 2001 con los auspicios de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Se entendía que el Programa de Desarrollo de Doha redujera o derribara muchos tipos de barreras al comercio y recortara aquellos subsidios que en muchos casos son igualmente perjudiciales incluso si expanden el comercio. La Ronda de Doha va por el undécimo año de negociaciones y nada indica que se haya logrado mucho, si es que alguna vez concluye. Por lo tanto, da la impresión que no hay ninguna esperanza de que las BNA sean restringidas por negociaciones multilaterales.

Eso no implica que la OMC haya perdido pertinencia, sino todo lo contrario, pues su Mecanismo de Solución de Diferencias (MSD) continúa funcionando bien y con eficiencia, y es de esperar que lo siga haciendo. En la medida que logre desenvolverse con las BNA, se prevé que a lo largo del tiempo vaya cobrando mayor importancia a tales efectos.

Al tiempo que las negociaciones multilaterales en la OMC se estancaban, las negociaciones fuera de allí para crear zonas de libre comercio (ZLC) y concluir otros acuerdos de comercio preferencial proliferaban. Cabe imaginar que los intentos de abordar las BNA pasarán de la OMC a las ZLC y, en cierta medida, podría ocurrir. Asimismo, fuera del pleno contexto multilateral y las ZLC, las negociaciones plurilaterales entre grupos con intereses comunes tuvieron algún éxito en tratar cuestiones de comercio.

Para entender en qué forma estos mecanismos pueden servir o no para abordar dichas barreras conviene diferenciarlas por sus fines. Los intentos de recortarlas están destinados a fracasar si no se tiene en cuenta aquello que los países tratan de lograr cuando los establecen. Hay tres categorías de BNA: políticas proteccionistas, políticas de asistencia y políticas no proteccionistas.

• Las políticas proteccionistas son usadas por los países con el propósito declarado de ayudar a sus sectores y empresas a expensas de aquellos de otros países. Tal propósito fue el motivo más común para imponer aranceles y evitarlos, el objetivo fundamental del GATT y la OMC. Las BNA, tales como cupos de importación, requisitos de contenido local y prácticas de contratación pública, suelen ser muy similares a los aranceles por sus efectos económicos. El GATT fue concebido para contrarrestar esos explícitos motivos proteccionistas y la OMC ha funcionado muy bien en lo que respecta a limitarlos y al menos moderadamente bien en limitar esos tipos de BNA.

Los países que recurren a BNA explícitamente proteccionistas saben que se exponen a demandas en la OMC y que con toda probabilidad perderán. De ahí que den marcha atrás al borde de ese proteccionismo manifiesto. Citemos como ejemplo la política de estímulo de Estados Unidos en 2008 que en su versión inicial limitaba el gasto público en importaciones. El Presidente Obama logró que se modificara la legislación para impedir tales límites cuando infringieran las obligaciones comerciales de Estados Unidos en el ámbito de la OMC y el Tratado de Libre Comercio Norteamericano.

• Las políticas de asistencia tienen por objetivo ayudar a sectores y empresas locales, pero no explícitamente a expensas de homólogos extranjeros. Los subsidios nacionales entran en esta categoría, al igual que la mayoría de los rescates que tuvieron lugar durante la crisis financiera mundial y después. Indudablemente, esas políticas tienen efectos adversos en empresas extranjeras aunque ese no sea su propósito. Las normas internacionales de la OMC tropiezan con más dificultades para habérselas con estas políticas que con las proteccionistas. Los gobiernos soberanos no renuncian a los derechos de asistir a los suyos y las normas internacionales de la OMC no pueden prohibir tales políticas. En el pasado, esas normas solo permitieron que los países afectados respondieran para protegerse. Es el planteamiento que sustenta los aranceles compensatorios de la OMC que funcionan bastante bien para la limitada categoría de políticas a los que se aplican, esencialmente subsidios.

Desgraciadamente, no existen instrumentos que permitan a los países protegerse de los efectos adversos de muchas políticas de asistencia. Por ejemplo, si el rescate financiero de una empresa de automóviles le facilita la competencia en los mercados a los que su país y otro exportan, fuera de sus propios subsidios costosos, ese segundo país no tiene ninguna otra alternativa de proteger a sus empresas.

• Las políticas no proteccionistas tal vez sean más interesantes, ya que su cometido no es ayudar a las industrias nacionales y tienen otros propósitos muy precisos. Las más comunes son aquellas que protegen la salud y seguridad de personas, animales y plantas o mejoran el medio ambiente. La mayoría admitirá que esos propósitos son legítimos y muchos gobiernos concordarán, pero las políticas aplicadas para lograrlos en muchos casos causan perjuicios económicos a otros países. Por ejemplo, si en un país, la salud del consumidor se protege exigiendo que los productos alimentarios sean inspeccionados, eso erige una barrera para los proveedores extranjeros incluso si en sus países existen disposiciones similares. Asimismo, desde el punto de vista ambiental, un país puede proteger las tortugas marinas en peligro prohibiendo métodos de pesca de camarones que las perjudican, pero como esa prohibición no es aplicable en otros países, entonces suspende la importación de camarones de los países en cuestión. En ningún caso el propósito era ayudar a la industria nacional, que en realidad tiene que sufragar más costos debido a esa política, pero sus consecuencias perjudican a los exportadores extranjeros.

Al igual que succede con las políticas de asistencia, no basta prohibirlas para solucionar los problemas que plantean las políticas no proteccionistas, pues sus propósitos se consideran legítimos e importantes. El truco consiste en encontrar la forma de reducir sus efectos adversos en otros países. En el caso de algunas políticas, eso se puede lograr adoptando normas comunes o procediendo al reconocimiento mutuo de distintas normas; en el caso de otras, recurrir al MSD de la OMC puede ser eficaz, en particular si este presiona a los países para que encuentren medios alternativos de lograr sus objetivos legítimos. Eso fue precisamente lo que sucedió con el caso relativo a los camarones y las tortugas marinas: la decisión de la OMC contra Estados Unidos indujo a ese país a levantar la prohibición de las importaciones y reemplazarla por asistencia técnica para ayudar a pescadores de camarones de otros países a fin de que evitaran perjudicar a las tortugas.

Todo ello permite tener cierto optimismo de que las instituciones existentes aborden las BNA con largueza. Salvo algunas excepciones como las mencionadas más arriba, el MSD de la OMC logra impedir que los países apliquen políticas que afectan a otros miembros en demasía. Esas constricciones fueron y seguirán siendo al menos moderadamente efectivas para evitar que los países se causen significativos perjuicios económicos. Siempre que sea posible, la constricción de la OMC debería combinarse con la negociación en ZLC y grupos plurilaterales para lograr una coordinación de aquellas políticas que en caso contrario interfieren en el comercio. Esos métodos no resolverán los problemas relacionados con las BNA, pero impedirán que el sistema internacional de comercio se suma en el caos.

Dans les pays industrialisés, ils ont baissé pour atteindre un dixième de leur valeur antérieure, en grande partie sous l'effet des négociations préconisées par l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Dans les pays en développement, les progrès ont été plus tardifs et moins marqués mais la majorité d'entre eux ont eu la sagesse de réduire fortement les tarifs douaniers. Les résultats de cette réduction ont en partie mis en lumière les barrières non tarifaires (BNT) et surtout incité les pays à tous les niveaux de développement à inventer de nouvelles BNT pour servir les objectifs que ne peuvent plus réaliser les droits de douane. Aujourd'hui, les BNT sont de loin la principale entrave au commerce.

La prolifération des BNT est volontairement protectionniste mais les effets secondaires involontaires ou imprévus des politiques poursuivies à d'autres fins le sont encore davantage. Quels que soient les objectifs, les BNT peuvent entraver gravement le commerce et compromettre la capacité des pays à prospérer sur les marchés mondiaux. Reste à savoir si le système commercial international actuel est capable de s'attaquer efficacement aux BNT. Le Cycle de négociations commerciales de Doha entamé en 2001 sous l'égide de l'OMC a offert une occasion d'engager la lutte. Le Programme de Doha pour le développement entendait réduire ou supprimer les différents types de barrières au commerce et diminuer les subventions souvent désastreuses, même si elles peuvent souvent accroître les échanges. Le Cycle de Doha a entamé sa onzième année de négociation et rien n'indique qu'il débouchera sur du concret. Il y a donc peu d'espoir que les négociations internationales réduisent ou limitent les BNT.

Cela ne signifie pas que l'OMC a perdu de sa pertinence; au contraire, le Mécanisme de règlement des différends (MRD) de l'OMC fonctionne toujours bien et devrait continuer en ce sens. Au fil du temps, il devrait gagner en importance, pour autant qu'il soit en mesure de s'attaquer aux BNT.

Alors même que les négociations multilatérales s'enlisent, les négociations hors OMC pour la création de zones de libre-échange (ZLE) et autres accords commerciaux préférentiels prolifèrent. On pourrait imaginer que la lutte contre les BNT sera traitée non plus à l'OMC mais dans le cadre de ZLE, et, dans une certaine mesure, c'est du domaine du possible. De même, on a réussi à traiter les questions commerciales hors du contexte multilatéral et indépendamment des ZLE via des négociations plurilatérales entre groupes de pays partageant un intérêt commun. Cette forme de négociation offre des opportunités de lutte contre des BNT particulières.

Pour comprendre la façon dont ces divers mécanismes parviennent ou non à lutter contre les BNT, il faut différencier celles-ci en fonction de leur finalité. Les tentatives pour réduire les BNT sont vouées à l'échec si elles ne tiennent pas compte de l'objectif visé. Il existe trois catégories de BNT: les politiques protectionnistes; les politiques d'assistance; et les politiques non protectionnistes.

• Les politiques protectionnistes sont utilisées par les pays dans le but déclaré d'aider leurs propres entreprises et industries au détriment de celles d'autres pays. Cet objectif a souvent servi de prétexte pour prélever des droits; le GATT et l'OMC s'efforcent de contrecarrer cette pratique. Les BNT au service de cet objectif (quotas d'importation, exigences de contenu local et pratiques de passation des marchés publics) se rapprochent souvent des droits de douane de par leur impact sur l'économie. La collaboration entre le GATT, créé pour combattre le protectionnisme explicite, et l'OMC a été très efficace pour abaisser les tarifs douaniers et limiter modérément ces types de BNT.

Les pays qui recourent aux BNT explicitement protectionnistes savent que des plaintes peuvent être portées devant l'OMC et qu'ils perdront. Cela pourrait suffire à les dissuader de poursuivre dans cette voie. Par exemple, la politique d'incitation des États-Unis de 2008, devait, au départ, limiter les dépenses gouvernementales en matière d'importation. Le Président Obama a pu obtenir une modification de la loi pour empêcher ces restrictions qui contreviendraient aux obligations des États-Unis en matière de commerce au titre de l'OMC et en vertu de l'Accord de libre-échange nord-américain.

• Les politiques d'assistance entendent aider les entreprises et les industries nationales au détriment non explicite des concurrents étrangers. Les subventions intérieures répondent à ce concept tout comme les mesures de renflouement durant et après la crise financière mondiale. Ces politiques ont des effets négatifs indéniables sur les entreprises étrangères mais ce n'est pas le but visé. Les règles internationales définies par l'OMC jugent plus difficile de lutter contre ces politiques que contre le protectionnisme. Les gouvernements souverains ne renonceront pas à leur droit d'aider leurs citoyens et il est tout simplement impossible aux règles internationales de l'OMC d'interdire ces politiques. Dans le passé, les règles ont juste permis aux pays touchés de répondre pour se protéger. C'est la raison d'être des droits compensateurs de l'OMC qui fonctionnent relativement bien pour cette catégorie restreinte de politiques, essentiellement des subventions, à laquelle ils s'appliquent.

Malheureusement, il n'existe pas d'outils permettant aux pays de se protéger contre les effets négatifs de nombreuses autres politiques d'assistance. Par exemple, si le renflouement d'une entreprise automobile permet à celle-ci de soutenir la concurrence sur les marchés étrangers vers lesquels elle-même et un autre pays exportent, ce dernier n'a d'autre choix que de recourir à des subventions coûteuses pour protéger ses entreprises.

• Les politiques non protectionnistes sont sans doute les plus intéressantes. Elles n'ont pas vocation d'aider les industries nationales mais servent d'autres objectifs distincts. Il s'agit dans leur majorité de politiques censées protéger la santé et la sécurité des personnes, des animaux et des plantes, ainsi que l'environnement. De l'avis général, ces objectifs sont légitimes et partagés par de nombreux gouvernements mais les politiques mises en place pour les atteindre causent souvent des préjudices économiques à d'autres pays. Par exemple, si on protège la santé des consommateurs en exigeant que les produits alimentaires soient inspectés dans un pays, ceci crée une barrière pour les fournisseurs extérieurs, même si leur propre pays a des dispositions similaires. De même, sur un plan environnemental, un pays peut vouloir protéger les tortues de mer en voie de disparition en interdisant les méthodes de pêche à la crevette, qui nuisent aux tortues; l'interdiction ne pouvant être appliquée à l'étranger, le pays interdit les importations de crevettes des pays n'appliquant pas cette interdiction. Dans aucun des cas, la politique n'a pour but d'aider l'industrie nationale, qui pourtant subit une hausse des coûts, mais cette politique pénalise les exportateurs étrangers.

À l'instar des politiques d'assistance, la lutte contre les politiques non protectionnistes doit aller au-delà d'une simple interdiction car leurs objectifs peuvent être perçus comme légitimes et importants. Il faut trouver un moyen de réduire les effets néfastes sur d'autres pays. Pour certaines politiques, on peut adopter des normes communes ou obtenir la reconnaissance mutuelle de différentes normes. Pour d'autres politiques, le recours au MRD de l'OMC peut être efficace, notamment s'il peut faire pression sur les pays pour qu'ils trouvent des alternatives et réalisent leurs objectifs légitimes. C'est la solution adoptée pour les crevettes et les tortues de mer: une décision défavorable de l'OMC a contraint les États-Unis à lever leur interdiction sur les importations pour privilégier une assistance technique et aider les pêcheurs de crevettes étrangers à protéger les tortues.

Cela signifie qu'on peut s'attaquer aux BNT via les institutions existantes. À quelques exceptions près, le MRD de l'OMC est en mesure d'obliger les pays à renoncer à des politiques trop préjudiciables. Cette obligation est et sera toujours moyennement efficace pour empêcher les pays de causer de préjudices économiques majeurs à d'autres pays. Le cas échéant, la contrainte de l'OMC doit être combinée à la négociation de ZLE et avec des groupes multilatéraux pour une meilleure coordination des politiques, qui nuiraient autrement au commerce. Ces approches ne résoudront pas tous les problèmes liés aux BNT mais elles peuvent empêcher le système commercial international de sombrer dans le chaos.

In industrialized countries tariffs have fallen to about one-tenth of what they were, largely as a result of negotiations fostered by the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). In developing countries progress came later and has been less, but most developing economies have seen the wisdom of reducing tariffs quite substantially. Progress in reducing tariffs has, in part, exposed existing non-tariff barriers (NTBs) and, more so, prompted countries at all levels of development to invent new NTBs to serve the purposes that could no longer be achieved through tariffs. Thus, today, NTBs are by far the largest impediment to trade.

Some expansion of NTBs has been deliberately protectionist, but more has been the unintended or even unexpected by-product of policies pursued for other purposes. Regardless of these purposes, NTBs can severely hamper trade and interfere with countries' abilities to prosper by integrating with the world economy. This raises the question of whether today's international trading system is capable of dealing adequately with NTBs. One hope for doing so was the Doha Round of trade negotiations that began in 2001 under the auspices of the World Trade Organization (WTO). The Doha Development Agenda was intended to reduce or remove many forms of barriers to trade as well as cut back subsidies that are often just as disruptive, even though they may expand trade. The Doha Round has entered its eleventh year of negotiations and there are no signs that it will accomplish very much, if indeed it ever concludes. So, there seems to be no hope that NTBs will be reduced or constrained by multilateral negotiations.

This does not mean the WTO has lost its relevance. On the contrary, the WTO Dispute Settlement Mechanism (DSM) continues to function well and effectively, and is expected to continue to do so. To the extent that it is able to address NTBs, the DSM is expected to become more important for this purpose over time. At the same time that multilateral negotiations within the WTO have languished, negotiations outside the WTO to form Free Trade Areas (FTAs) and other preferential trading arrangements have proliferated. One might imagine that attempts to address NTBs will shift from the WTO to FTAs; and to some extent that may occur. Similarly, there has been some success in addressing trade issues outside the full multilateral context and independently of FTAs through plurilateral negotiations among groups of countries with a shared interest. This form of negotiation promises scope in addressing particular NTBs. To understand how these various mechanisms may or may not work in addressing NTBs, it is helpful to distinguish NTBs by their purpose. Attempts to curtail NTBs are bound to fail if they do not take into account what countries are trying to accomplish when they are created. There are three categories of NTBs: protectionist policies; assistance policies; and non-protectionist policies.

• Protectionist policies are used by countries for the avowed purpose of helping their own firms and industries at the expense of those in other countries. This purpose has been the most common reason for levying tariffs, and preventing it has been the fundamental aim of the GATT and WTO. NTBs that serve this purpose, such as import quotas, local content requirements and public procurement practices, are often very similar to tariffs in their economic effects. GATT, which was conceived to counter such explicit protectionist motives, and the WTO have worked very well to constrain tariffs and at least moderately well to constrain these types of NTBs. Countries that use such explicitly protectionist NTBs know they will be subject to disputes in the WTO and will likely lose. For this reason, they may pull back from the brink of such overt protectionism. An example is the United States stimulus policy of 2008, which as originally drafted would have limited government expenditure on imports. President Obama was able to get the legislation modified to prevent such limits when they would run afoul of the United States's trade obligations under the WTO and North American Free Trade Agreement.

• Assistance policies aim to help domestic firms and industries, but not explicitly at the expense of foreign counterparts. Domestic subsidies fit the description as do most of the bailouts seen during and after the global financial crisis. Undeniably, these policies have adverse effects on foreign firms, but that is not their purpose. WTO international rules find these policies harder to deal with than protectionist policies. Sovereign governments will not give up their right to assist their own constituents and WTO international rules cannot simply prohibit such policies. In the past, rules have only permitted adversely affected countries to respond to protect themselves. This is the rationale behind WTO countervailing duties that work reasonably well for the narrow category of policies, essentially subsidies, to which they apply. Unfortunately, tools do not exist to allow countries to protect themselves from the adverse effects of many other assistance policies. For example, if a bailout of a car company makes it easier for the company to compete in markets to which both it and another country export, the other exporting country has no way, aside from costly subsidies of its own, to protect its companies.

• Non-protectionist policies are, perhaps, the most interesting. They are not meant to help domestic industries and instead have other distinct purposes. Most common are policies to protect the health and safety of people, animals and plants, and policies to improve the environment. These are purposes that most would agree are legitimate and are shared by many governments, but policies put in place to achieve these objectives often turn out to cause economic harm to other countries. For example, if the health of consumers is protected by requiring food products to be inspected in a country, that creates a barrier to providers from outside even if they have similar provisions for inspection in their own countries. Similarly, from an environmental standpoint a country may seek to protect endangered sea turtles by prohibiting methods of fishing for shrimp that harm them, but as that prohibition cannot be enforced abroad, the country bans imports of shrimp from countries that do not enforce a similar prohibition. In neither case is the purpose of the policy to help domestic industry, which actually incurs increased costs as a result of the policy, but the effect of the policy harms foreign exporters. Like assistance policies, non-protectionist policies cannot be addressed by simply banning them because their purposes can be viewed as legitimate and important. The trick is to find a way to reduce their adverse effects on other countries. For some policies, this may be achieved by agreeing common standards or gaining mutual recognition of different standards. For other policies, reliance on the WTO DSM may be effective, particularly if it can put pressure on countries to find alternative means of achieving their legitimate objectives. This is precisely what happened in the shrimp and sea turtle case: a WTO decision against the United States induced the country to remove its ban on imports and replace it with technical assistance to help foreign shrimp fishers avoid harm to turtles.

This all adds up to tempered optimism that NTBs can be dealt with largely by existing institutions. With some exceptions as noted above, the WTO DSM is capable of constraining countries from the use of policies that adversely affect other members too much. Such constraint has been, and will continue to be, at least moderately effective in stopping countries from doing significant economic damage to one another. Wherever possible, the constraint of the WTO should be combined with negotiation in FTAs and plurilateral groups to achieve coordination of policies that would otherwise interfere with trade. These approaches will not solve all NTB-related problems, but they can prevent the international trading system from reverting to chaos.